Petite histoire des relations tumultueuses entre le Royaume-Uni et l’Union européenne

L’héritage psychologique de la Seconde guerre mondiale - La perception de la position en 1945

En 1945, la situation du Royaume-Uni a des analogies et des différences avec celle du continent. Comme le continent, le Royaume-Uni a subi de terribles destructions et des pertes civiles sous les bombes et les V1 et V2. Il a connu de lourdes pertes militaires lors des débarquements en Italie, en Provence et en Normandie et dans les opérations extérieures (Afrique, Asie). Mais la Grande Bretagne n’a pas été envahie et fait partie des vainqueurs.

Cela aura des conséquences durables sur sa perception des affaires européennes et de sa position dans le monde.

Le Continent a été, une fois de plus, à l’origine d’un conflit dans lequel le Royaume-Uni a dû, comme plusieurs fois dans son histoire intervenir pour sauvegarder ses intérêts et honorer ses alliances. Son Empire, sa flotte et son alliance avec les Etats-Unis lui ont permis de trouver les ressources pour faire face à l’ennemi.

Dans ces conditions, le Royaume-Uni se considère comme extérieur à cette Europe sanglante.

Comme le disait Churchill, son premier cercle d’intérêt est constitué par son Empire qui couvre encore le quart du globe et qu’il compte pérenniser avec le Commonwealth.

Son second cercle d’intérêt est constitué par les Etats-Unis avec lesquels il partage la langue et entretient une relation spéciale. L’Alliance Atlantique, renforcée par la création de l’OTAN, lui permet de maintenir les Russes hors d’Europe, les Américains en Europe et les Allemands à terre.

Son troisième cercle est l’Europe mais avec le souci constant d’éviter qu’une puissance puisse prendre le pas sur une autre. Sa politique reste très proche du “ Concert des nations ” du XIXe siècle: tenir la balance égale entre les Etats et ne pas se laisser entraîner par les querelles européennes. Une coopération intergouvernementale lui suffit et d’ailleurs les Britanniques empêchent toute dérive supranationale lors de la création en 1948 de l’Organisation Européenne de Coopération Economique (O.E.C.E.), chargée de gérer l’aide américaine du plan Marshall.

Les occasions manquées des années 1945-1950

Au lendemain de la 2ème Guerre mondiale, la France, l’Allemagne et l’Italie sont à terre et les Continentaux attendent de la Grande Bretagne qu’elle joue un rôle de leader. Le discours de Winston Churchill à Zürich (septembre 1946) peut faire penser que les Anglais vont prendre l’initiative de rassembler le continent. Les dirigeants européens tenteront, avec persévérance, d’impliquer le Royaume-Uni dans la défense et le redressement économique de l’Europe.

Le traité de Dunkerque (mars 1947) permet d’allier la France et le Royaume-Uni contre une éventuelle résurrection du militarisme allemand. Le bénéfice de cette alliance sera étendu aux pays du Benelux par le pacte de Bruxelles (mars 1948) créant l’Union Occidentale désormais clairement dirigée contre la menace soviétique.

Le Congrès de la Haye (mai 1948) qui réunit tous les mouvements partisans de la construction d’une Europe unie, montrera les profondes divergences entre les thèses supranationales, défendues par les continentaux, et les réticences britanniques et scandinaves. Ce congrès débouchera sur la création (5 mai 1949) du Conseil de l’Europe. Sa conception révèle ces divergences entre ses créateurs: le Comité des ministres, rempart des souverainetés nationales, est tout puissant et l’Assemblée parlementaire (élue par les Parlements nationaux), concession aux thèses supranationales, n’est que consultative.

Les principaux dirigeants européens en concluent qu’il n’y a rien à attendre du Royaume-Uni. Aussi l’initiative de Robert Schuman (9 mai 1950) de création d’une Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) est prise sans consultation préalable des Britanniques, pour éviter que ce plan ne soit édulcoré. Schuman offre bien aux Anglais la possibilité de s’associer à la CECA, mais l'offre est vite déclinée et cela pour plusieurs raisons :

• Le Royaume-Uni ne veut pas se fédérer sur un pied d’égalité avec des nations ruinées par la guerre. Il se considère, avec son Empire, comme l’un des trois Grands, presque sur un pied d’égalité avec les USA et l’URSS.

• Le caractère fédéraliste du projet déplaît à un peuple qui place la souveraineté nationale et son Parlement à un haut niveau.

• Les Britanniques ne veulent pas relâcher leurs liens avec les Etats-Unis, le Commonwealth et leurs clients traditionnels, les Scandinaves.

• Ils doutent de la viabilité du projet et leur pragmatisme habituel les incite à attendre de voir, se réservant la possibilité de s’associer au projet en cas de réussite ou d’offrir un recours en cas d’échec.

• Enfin, les circonstances de la présentation du projet les braquent: secret et absence de consultation préalable.

Les tentatives de torpillage des organisations supranationales (1950-1960)

Les Britanniques auront la même attitude devant les projets de Communauté Européenne de Défense (C.E.D., octobre 1950) et de Communauté Politique Européenne (septembre 1952). Anthony Eden, ministre des affaires étrangères britannique tente, sans succès, de faire coiffer les différentes Communautés par le Conseil de l’Europe. Mais ce sera l’Assemblée nationale française qui repoussera le projet de C.E.D. en août 54... Le gouvernement britannique en profitera pour reprendre l’initiative et proposer une solution de secours sous forme de la très intergouvernementale Union de l’Europe Occidentale (U.E.O., octobre 1954) pour organiser l’insertion de l’armée allemande dans la défense européenne.

Les Européens poursuivent leurs tentatives de construction de l’Europe qui aboutiront à la signature des traités de Rome (25 mars 1957) créant la Communauté Economique Européenne (CEE) et Euratom. Les Britanniques tenteront d’abord d’allumer un contre feu en proposant de créer, dans le cadre de l’O.E.C.E., une vaste zone de libre-échange couvrant toute l’Europe occidentale (projet Maudling de juillet 56) pour dissoudre le Marché Commun tel “ un sucre dans une tasse de thé anglais ”. La France, soutenue par ses partenaires de la CEE (Allemagne, Italie, Benelux), fait échouer ce projet. En représailles, les Britanniques montent, avec leurs alliés scandinaves (Danemark, Norvège, Suède) et continentaux (Autriche, Suisse, Portugal), une organisation concurrente de la CEE, l’Association Européenne de Libre Echange (A.E.L.E., janvier 1960). Les ambitions de cette association se limitent à créer une zone de libre échange pour les seuls produits industriels, à l’exclusion des produits agricoles, de la pêche et des services ; il n’y a aucun tarif douanier commun ni aucune structure supranationale.

La première tentative d’adhésion (1960-1963)

Mais l’évolution économique et géopolitique amène le Royaume-Uni à reconsidérer sa politique vis à vis des Communautés :

• L’Empire a disparu et le Commonwealth représente une part décroissante du commerce britannique.

• Les Communautés sont une réussite dont les Anglais ne peuvent plus se tenir éloignés.

• L’économie britannique progresse moins vite que les économies continentales.

• Les Etats-Unis prennent en considération la CEE au risque de marginaliser leur lien spécial avec la Grande Bretagne.

• L’AELE est une réussite toute relative car elle associe “ un géant et six pygmées ”. Le commerce britannique se développe plus avec la CEE qu’avec l’AELE.

• Le risque supranational semble avoir disparu avec l’arrivée au pouvoir du général de Gaulle qui partage avec les Anglais un souverainisme sourcilleux.

Finalement, en août 1960, le premier ministre britannique Macmillan change de tactique et demande des négociations pour savoir si son pays peut adhérer à la Communauté en tenant compte de " ses relations spéciales " avec le Commonwealth et les Etats de l’AELE ainsi que de ses " intérêts agricoles essentiels ". Ce n'est donc pas une candidature mais une demande de conversations exploratoires.

Le 14 janvier 1963, le général de Gaulle déclare à la presse que l'Angleterre ne lui paraît "pas encore disposée" à "se transformer suffisamment pour faire partie de la Communauté européenne (...) de préférence à quoi que ce soit". "La nature, la structure, la conjoncture propres à la Grande-Bretagne diffèrent profondément de celles du continent".

Les partenaires européens de la France dénoncent ce veto, la presse d'outre-Manche se déchaîne contre de Gaulle, la presse française elle-même est très critique alors que l'opinion reste partagée.

Ce sont moins ses "liens spéciaux" avec le Commonwealth que de Gaulle reproche à la Grande-Bretagne que ses "liens spéciaux" avec les Etats-Unis, qui peuvent aliéner l'indépendance de sa politique et celle de la Communauté si la Grande-Bretagne en faisait partie. Or Macmillan vient d'aggraver cette dépendance en décidant (décembre 1962) d'équiper ses sous-marins nucléaires de fusées américaines Polaris.

La deuxième tentative (1967)

A Londres un travailliste, Harold Wilson, est arrivé au pouvoir. Il a fait campagne contre l'adhésion au Marché commun, mais néanmoins il pose formellement la candidature britannique à la Communauté (mai 1967). Il s’agit d’offrir un ballon d'oxygène à une économie mal en point. Le gouvernement français refuse cette candidature en arguant du mauvais état de l’économie britannique.

La troisième fois est la bonne (1970-1973) - L’adhésion aux Communautés (1973-1975)

Georges Pompidou succède au général de Gaulle (juin 1969) et Harold Wilson est remplacé (juin 1970) par un conservateur favorable au Marché commun, Edward Heath, qui avait mené les négociations de 1960 à 1963. Georges Pompidou n'a jamais eu avec les Britanniques les démêlés que le général avait connus du temps de la France libre. Il tient d'autant plus à un rapprochement avec Londres qu'il redoute que la politique allemande d’ouverture à l'Est du nouveau chancelier socialiste Willy Brandt ne dégénère en un flirt avec Moscou. Enfin et surtout, il craint que l’hypothèque de la candidature anglaise ne bloque tout développement européen.

La nouvelle politique européenne de la France se résume en trois mots :

• Achèvement de l'Europe agricole,

• Élargissement à la Grande-Bretagne,

• Approfondissement par une relance de la construction communautaire.

Le 1er décembre 1969 au sommet de La Haye, ce triptyque est accepté par les partenaires de la France. Les négociations commencent en septembre 1970. Elles ne porteront plus comme en 1960-1963 sur l'adaptation de la Communauté au système britannique mais sur l’adoption de l’acquit communautaire par le Royaume-Uni

Elles s'achèvent en juin 1971 après une ultime négociation franco-britannique sur le rôle de la livre sterling: la livre devra devenir une monnaie européenne comme les autres afin de participer au futur système monétaire européen, elle doit donc abandonner le rôle de monnaie de réserve qu'elle joue encore pour certains Etats du Commonwealth.

La France n'obtient finalement qu'une déclaration d'intention d'abandonner à terme le rôle de monnaie de réserve de la livre...

En mars 1974, Wilson et les travaillistes reviennent au pouvoir et réclament une "renégociation" des modalités financières de l'adhésion. Cela se conclura par un référendum en juin 1975, à 67% les Britanniques confirmeront leur appartenance aux Communautés.

«I want my money back» (1979-1990)

L’arrivée au pouvoir des conservateurs avec Margaret Thatcher (1979) se traduit par une glaciation des relations entre le Royaume-Uni et ses partenaires des Communautés. Elle réclame un « juste retour » sur les fonds versés au budget européen et obtient enfin au sommet de Fontainebleau (1984) un rabais sur la contribution britannique au budget européen (le fameux « chèque britannique »).

La « dame de fer » ferraille contre un ensemble qu’elle estime trop fédéraliste, trop bureaucratique, pas assez libéral économiquement; elle combat la politique agricole commune. Lors d’un discours célèbre à Bruges (30 septembre 1988), elle dénonce "un super Etat exerçant une nouvelle domination". Néanmoins, elle se laissera convaincre de signer l’Acte unique européen (1986) dans lequel elle ne voit que l’achèvement du marché unique. Mais c’est son opposition viscérale à l’Europe qui entraînera sa chute en 1990.

Son successeur conservateur, John Major, sera plus pragmatique en matière européenne ; il acceptera le traité de Maastricht (1992) sous réserve que les décisions dans les domaines fiscal et social restent prises à l’unanimité. D’ailleurs, le protocole social ne sera pas signé par le Royaume-Uni. Par ailleurs, l’épidémie d’encéphalite spongiforme bovine («maladie de la vache folle») qui atteint le bétail britannique entraîne un embargo européen sur la viande en provenance du Royaume-Uni, entre 1996 et 1999, ce qui ne contribue pas à la popularité de l’UE dans les milieux agricoles de l’autre côté de la Manche !

Les « opt out » britanniques

Au fur et à mesure de l’approfondissement de la construction européenne, le gouvernement britannique a négocié des clauses l’exemptant d’un certain nombre de politiques communes :

• L’espace Schengen de libre circulation des personnes. Le Royaume-Uni a entraîné l’Irlande dans son sillage car les deux pays étaient liés par le « Common travel area », espace sans frontière entre les deux pays.

• L’union économique et monétaire ; le Royaume-Uni n’est ainsi pas tenu d’adopter l’euro.

• L’espace de liberté, de sécurité et de justice, c’est-à-dire la mise en commun des affaires intérieures et de justice. Néanmoins, une coopération policière s’est instaurée entre les autorités britanniques et leurs homologues continentaux.

• La Charte des droits fondamentaux, sorte de déclaration des droits de l’homme adoptée par l’UE.

• Le protocole social, qui a été finalement accepté ultérieurement par le gouvernement de Tony Blair.

L’ouverture timide des Travaillistes (1997-2010)

L’arrivée des travaillistes au pouvoir en 1997, avec Tony Blair, se traduit par une plus grande ouverture vis-à-vis de l’Europe. En 1998, le sommet de St Malo entre Jacques Chirac et Tony Blair entrouvre une porte pour une future défense européenne à laquelle, jusqu’alors, Londres était farouchement opposé. Il se murmure même que le Royaume-Uni pourrait (à terme) adopter l’euro, sous l’influence de la City et des grandes entreprises, mais progressivement Tony Blair, sensible à son opinion publique, diffère cette échéance. Son ministre des finances (et successeur en 2007) Gordon Brown fixe cinq critères qui doivent être atteints pour que le Royaume Uni adopte l’euro : moyen élégant de repousser cette hypothèse ! Le rejet du projet de constitution européenne par les Français et les Néerlandais (2005) évitera au gouvernement britannique d’organiser un référendum sur le sujet !

En 2003, le gouvernement de Tony Blair suit aveuglément son allié américain dans la seconde guerre en Irak, à la recherche d’hypothétiques armes de destruction massive; cela provoque une cassure en Europe entre les Etats atlantistes emmenés par Londres, qui suivent les Etats-Unis dans cette guerre et un axe Paris-Berlin-Moscou qui s’y oppose. L’élargissement de l’Union à l’ensemble des pays d’Europe centrale et orientale (2004) sera soutenu par le gouvernement britannique qui sera un des premiers à ouvrir largement son marché du travail aux travailleurs venant de l’Est, pour le regretter une dizaine d’années après !

La glaciation au temps des Conservateurs (2010- ?)

Le retour des conservateurs au pouvoir en 2010 signe un coup de froid dans les relations avec le continent. Le gouvernement conservateur de David Cameron, tributaire d’une majorité qui s’effrite de jour en jour et voyant le parti anti-européen UKIP monter dans les sondages, doit donner des gages à l’aile eurosceptique du parti. De ce fait, il défend des positions intransigeantes dans les négociations avec ses partenaires européens. Espérant calmer les velléités europhobes de son parti, il se laisse entraîner à promettre un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’UE. Il entreprend des négociations avec ses partenaires européens pour obtenir de nouvelles exemptions, espérant gagner facilement la consultation. Il se lance ensuite dans la campagne électorale en soutenant le camp du « remain » (maintien dans l’Union) mais il n’arrive pas à convaincre ses concitoyens ; les arguments sur le retour à la pleine souveraineté, sur le contrôle de l’immigration européenne, sur l’attrait du commerce avec le « grand large » pèseront plus que les avantages d’être dans un ensemble de 500 millions de consommateurs. La sortie de l’Union européenne est ainsi votée à 51,9% le 23 juin 2016. La suite de l’histoire reste à écrire ...