Budget de la France, budget de l’Europe : des interactions compliquées, mais logiques

Comme nous entrons dans la « saison » budgétaire, comme on dit, l’occasion semblait bonne pour regarder de plus près comment les choses se passent, sur ce plan, entre la France -et son budget, donc- et l’Europe. Justement la Cour des Comptes française a eu la bonne idée de sortir un rapport judicieusement intitulé « L’impact du budget européen sur le budget de l’Etat ».

Les rapports de la Cour des Comptes, c’est quelque chose. Certains ont même pu écrire qu’on y trouvait parfois des formes d’humour. Ce n’est pas faux, pour certains dossiers scabreux sur lesquels la Cour a eu à se pencher, on peut supposer que les rédacteurs ont rigolé dans leur barbe en délivrant leur verdict -toujours attendu, souvent redouté. On ne dira pas que ce rapport est drôle, loin s’en faut, mais on y trouve une évidente volonté de pédagogie qui n’enlève rien, malheureusement, à l’aridité de la lecture. Même si on trouve de ci de là quelque expression imagée qui, à défaut d’humour, dénote un penchant pour la poésie.

Quoi qu’il en soit, ce rapport, qu’il ne saurait être question de résumer, tant il est dense - 67 pages sans un mot de trop, au mieux on peut se contenter d’en déguster la synthèse et la conclusion - rappelle ou donne des informations essentielles, que pour certaines on ignore ou on néglige, tant sur le budget de l’Union européenne que sur celui de la France, et surtout sur leurs articulations.

Essayons d’en donner quelques-unes, sans nulle prétention à l’exhaustivité.

Premier exemple : nous disons toujours, pour le déplorer aussitôt, que le budget européen représente tout juste, et certaines années un peu moins, 1% du PIB de l’ensemble des États-membres. Ce n’est plus vrai. Du reste, on ne parle pas de budget mais de CFP pour « cadre financier pluriannuel » : nous sommes aujourd’hui engagés dans le CFP 2021/2027, d’un montant total -prévisionnel- de 1074 milliards sur la période, soit en fait non pas 1% mais 1,04% du PIB européen. En fait du RNB (Revenu National Brut) et non du PIB, mais l’écart entre les deux étant de 0,15%, tenons-le distinguo pour négligeable.

Mais surtout, la grande nouveauté de cette période est que le budget stricto sensu s’accroît des 750 milliards d’emprunt solidaire du plan « NextGenerationEU » qui le fait dans la pratique passer à 1,8% de ce même RNB. Tout concourt à le considérer comme un vrai complément de budget, puisqu’il va être affecté à des dépenses d’investissement tournées vers l’avenir et notamment vers la transition écologique, énergétique et numérique. La Cour des Comptes n’en disconvient d’ailleurs pas, et considère en effet que cela représente bien une augmentation de plus de 71 % de la capacité de dépense européenne par rapport à la période 2014-2020.

Pour mémoire, rappelons-nous que le remboursement de cet emprunt s’étalera entre 2028 et 2058. Que ferons-nous dans 35 ans ? C’est le cas de le dire, ce sera l’affaire des prochaines générations. Mais dans l’immédiat, la question se posera assez vite -2028, c’est demain : comment rembourser ?

C’est là que la Commission, s’est montrée astucieuse : il a été décidé, par le Conseil (c’était le plus dur) et par le Parlement (ce genre de décision y passe mieux, le plus souvent) que ce remboursement sera couvert de préférence par de nouvelles ressources propres de l’Union européenne qui amélioreront fortement -on est tenté de dire « enfin ! »- son autonomie financière. A défaut, ce seront les contributions nationales des États-membres qui seront revues à la hausse.

En clair, la Commission a dit aux Gouvernements : soit vous m’autorisez à mettre en place une fiscalité européenne propre, soit vous mettrez la main à la poche. La Cour des comptes, prudente, n’exclut pas qu’aucun accord n’intervienne sur ces fameuses « nouvelles ressources propres » en 2028.

Inutile de dire que pour l’instant les choses patinent car plus d’autonomie budgétaire pour l’UE -et donc pour la Commission, qui a la maîtrise du budget- c’est moins de pouvoir de décision des États. En clair, c’est plus de fédéralisme. Si cela se produit, nous boirons du petit lait. Mais voilà, rien n’est -encore- fait.

Pour l’instant, rappelons que le budget de l’UE se nourrit pour une petite partie de ressources propres dites « traditionnelles », dont les droits de douane collectés par les États pour le compte européen, et d’une cotisation versée par chaque État, constituée d’un prélèvement sur TVA (0.3%), d’une contribution basée sur les emballages non recyclés (c’est nouveau, ça vient de sortir), et surtout d’une cotisation fondée sur le PIB, donc sur la richesse propre du pays, qu’on appelle en France « PSR » pour « prélèvement sur recettes ».

Pour être exact, il faudrait aussi citer d’autres ressources mais qui sont pour l’instant un peu incertaines, comme les amendes perçues par la Commission pour les infractions au droit de la concurrence, dont il est intéressant de noter que le Parlement a exigé qu’elles soient fléchées vers certaines dépenses relevant de NextGenerationEU. 12,5 milliards d’euros quand même, mais c’est sur l’ensemble de la période et ce n’est que du prévisionnel. Et on ne spécule par sur des infractions pour boucler un budget !

En France, le PSR représente l’essentiel de la contribution de la France au budget européen : 24,2 milliards d’euros sur un total de 26,5 en 2022. La question est donc la suivante : cette cotisation va-t-elle augmenter ?

On a déjà un début de réponse : elle a augmenté depuis le Brexit pour une raison simple, c’est que la France représente désormais, sur l’ensemble du PIB européen, non plus 15% du de la richesse globale, mais 17%, et sa cotisation est donc revue mécaniquement à la hausse. Cela d’autant plus que la Royaume-Uni était en effet, derrière l’Allemagne, le deuxième contributeur net au budget de l’UE. C’est désormais la France qui occupe cette place, et il n’y a pas lieu de s’en plaindre : mieux vaut être riche et bien portant, etc.

Mais il faut bien sûr rappeler que cette notion de « contribution nette » appelée parfois « solde net » (total des contributions – total des « retours ») est un concept strictement budgétaire qui ne rend pas compte des bénéfices de toutes sortes qu’un pays retire de son appartenance à l’Union. On sait que ces bénéfices sont considérables, même s’il est impossible de les mesurer précisément : dans son langage somme toute très accessible, la Cour rappelle que toutes les économies européennes (et donc aussi les budgets nationaux) « tirent profit des externalités positives de l’activité et de la relance dans les autres États membres, avec des effets d’entraînement ».

Toutes, sauf désormais le Royaume-Uni, qui découvre avec une amertume prévisible que même en étant un gros « contributeur net » (malgré des rabais de toutes sortes qui lui ont été consentis depuis 1984 et encore quelques mois avant le référendum de 2016), il avait tout à gagner à être dans l’UE plutôt qu’à l’extérieur. Cette leçon vaut bien un fromage sans doute.

Pour en revenir aux articulations entre budget de la France et budget européen, la Cour relate dans son rapport quelques efforts de « simplification » budgétaire qui ont été tentés à plusieurs reprises, ne serait-ce que pour tenir compte des évolutions en cours. Malheureusement, on sait par expérience que, lorsqu’il est question de simplification dans le langage des administrations européennes, il faut parfois s’attendre à un effet contraire. D’ailleurs, la Cour note que dans cet effort de redessiner ce qu’elle appelle joliment la « galaxie budgétaire », critiquée notamment par le Parlement européen et la Cour des comptes (européenne), le nombre de programmes et d’instruments financiers a bien été réduit de 73 à 48 par rapport au CFP 2014-2020. Mais de nouveaux instruments extra-budgétaires ont été créés depuis 2020 : (NextGenerationEU, fonds social climat, fonds d’innovation et fonds de modernisation, instruments de soutien à l’Ukraine ou encore REPowerEU). Sans doute ne pouvait-il en être autrement.

Néanmoins cet effort de simplification semble réel, et la Cour invite, à mots à peine couverts, les autorités de gestion et autres acteurs publics français en charge des flux financiers européens à saisir cette occasion de simplification et à ne pas ajouter de la complexité à la complexité. Suivent plusieurs préconisations qui peuvent ressembler à des banalités, mais qui reposent sur des analyses et une démonstration rigoureuses et qui pourront trouver, pour qui sait les comprendre, une traduction très concrète.

Le vocabulaire lui-même semble témoigner de cet effort de simplification : on parle ainsi non plus d’indicateurs quantitatifs, mais de « cibles », et de « jalons » pour désigner les indicateurs qualitatifs. Question de forme ? Sans doute mais pas seulement.

Pour conclure, on revient toujours à la fameuse question du « solde net ». Comment se calcule-t-il ? On apprend dans le rapport de la Cour des comptes qu’il y a trois approches possibles pour ce calcul : une méthode comptable relativement classique côtoie une méthode de correction dite « correction britannique » (sic), et la Commission utilise par ailleurs sa propre méthode. Néanmoins elle rend compte des résultats obtenus par chacune des trois approches, ce qui donne des résultats, malgré tout, quelque peu différents : en 2020, le solde net de la France était estimé à – 9,49 Md€ selon la méthode comptable (- 0,41 % du RNB), à −8,98 Md€ selon la « correction britannique » (- 0,38 % du RNB) et à – 8,01 Md€ selon la méthode de la Commission (- 0,34 % du RNB).

Mais c’est le moment de redire que le budget n’est qu’une manière de voir les choses, et qu’il faut donner leur vraie valeur aux chiffres, en les resituant dans le contexte d’ensemble.

Ce contexte, c’est, celui d’une organisation supra nationale dont l’architecture ne laisse pas d’émerveiller lorsqu’on s’y intéresse d’un peu près. Et il faut rappeler, encore et toujours, que le budget européen, matérialisé par le CFP, est fondamentalement « un budget d’intervention et d’investissement, dont les dépenses traduisent la solidarité entre les États membres dans la mise en œuvre des politiques européennes ». Et cela pour 93 % de son montant total : seuls 7% (6,8% exactement) sont des dépenses de fonctionnement !

Fermez le ban.

Pour aller plus loin : https://www.ccomptes.fr/fr/publications/limpact-du-budget-europeen-sur-le-budget-de-letat

Jean-Luc BERNET