La diplomatie européenne aujourd'hui: de multiples défis

« La diplomatie sans les armes, c'est la musique sans les instruments »*.

Tout d'abord, de quoi s'agit-il lorsqu'on parle de diplomatie européenne ?De la diplomatie de chacun des États membres de l'Union ? Des actions qu'ils mènent parfois en commun ? De la diplomatie propre aux institutions européennes ?

La première est plus ou moins ambitieuse selon les États, certains, tels la France et le Royaume-Uni ayant, en tant qu'ex-puissances coloniales, toujours eu une diplomatie mondiale appuyée sur un appareil diplomatique très développé. D'autres États se limitent à une zone qui correspond à leurs intérêts économiques et culturels ; ainsi, l'Allemagne s'est toujours intéressée à l'Europe centrale et à la Russie, l'Espagne à l'Amérique latine, l'Italie au bassin méditerranéen...

Les actions diplomatiques communes des États membres des Communautés (puis de l'Union européenne) sont une création des années soixante-dix sous le nom de Coopération politique européenne (C.P.E.). Le Conseil européen, qui réunit les chefs d’État ou de gouvernement, devient l'épicentre de ces tentatives de définition d'actions diplomatiques communes. Soumises à la règle de l'unanimité, devant faire la synthèse des intérêts contradictoires des États et tenir compte de leur allégeance plus ou moins prononcée vis-à-vis des États-Unis, la C.P.E n'enregistrera que des réalisations contrastées et ponctuelles. Elle sera impuissante lors des grandes crises comme celle qui a déchiré la Yougoslavie à partir de 1991.

Quant à la diplomatie menée par les institutions européennes, c'est une création récente. Un embryon est apparu avec la création de la Communauté économique européenne (1957); il s'agissait alors de mettre en œuvre la politique commerciale commune, donc de passer des accords de coopération ou d'association avec des pays tiers. Le traité de Maastricht (1992) lui a donné une ampleur nouvelle sous forme de Politique étrangère et de sécurité commune (P.E.S.C.) ; un Haut représentant pour la P.E.S.C. est alors créé.

Là encore, les divergences entre États « atlantistes » et ceux prônant une Europe plus autonome vis-à-vis des États-Unis font que les moyens alloués à la P.E.S.C. sont restés longtemps comptés et ses objectifs limités. En 2009, sont créés un Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ainsi qu'un réseau diplomatique propre, le Service européen d'action extérieure.

Quels sont les moyens de l'Union européenne pour peser dans les relations internationales?

D'où d'abord, la force de ses normes ; en effet, pour commercer avec l'Union, recevoir son aide financière et éventuellement y adhérer ultérieurement, les voisins et partenaires de l'U.E. doivent adopter tout ou partie de ses normes juridiques. Par exemple, sa réglementation des produits chimiques (REACH) s'impose progressivement comme un standard mondial.

D'autre part, en réaffirmant ses valeurs, l'U.E. peut espérer qu'elle soient reprises par des dirigeants de pays tiers sous peine que les peuples les reprennent à leur compte contre eux (voir les révolutions dites « de couleur » en Europe centrale et orientale).

Ensuite, son carnet de chèques, car l'Union est une des pourvoyeuses les plus généreuses de l'aide au développement. La politique européenne de voisinage bénéficie à ses voisins d'Europe orientale et du bassin méditerranéen, et les accords de Cotonou profitent aux États A.C.P. (Afrique, Caraïbes, Pacifique), anciennes colonies des États européens. Cela permet de s'assurer des amitiés !

Enfin, les sanctions économiques qu'elle prononce permettent de rappeler à l'ordre les récalcitrants ; elles sont soit dirigées contre un État (limitation ou taxation des importations et des exportations, fermeture de représentations diplomatiques) ou contre ses dirigeants et leurs affidés (interdiction d'entrée dans l'U.E., gel des actifs personnels possédés dans l’U.E.). Cela n'est possible que parce qu'autocrates et oligarques aiment placer le fruit de leurs rapines dans les banques de l'U.E. ou dans les immeubles de rapport des grandes villes européennes.

Mais il manque un élément essentiel pour que l'Union puisse peser face à des dictateurs sans foi ni loi : la force militaire !

En effet, depuis les années cinquante, les États membres des Communautés puis de l'Union européenne ont délégué leur protection au shérif américain en intégrant leurs forces armées au sein de l'OTAN, sous commandement américain. C'était alors la seule solution réaliste pour faire face à la puissance inquiétante de l'Union soviétique. Cela a développé chez certains Européens un sentiment de douce torpeur comme s'ils vivaient dans une grande Suisse non concernée par les affaires du monde. Il en est résulté un désarmement de la plupart des États membres ; la quasi-disparition de la menace soviétique en 1990 a accentué ce phénomène. Seuls le Royaume-Uni et la France ont maintenu une capacité de se projeter militairement hors de leurs frontières.

Au tournant des années 2000, le protecteur américain s'est progressivement détourné du théâtre européen, la montée en puissance de la Chine accaparant son attention.

Un certain nombre de points chauds sont apparus (ou réapparus) sur le pourtour de l'Union européenne, exacerbés par les politiques néo-impériales de la Russie et de la Turquie. Poutine souhaite reconstituer l'Union soviétique tandis qu'Erdogan a la nostalgie de l'Empire ottoman qui couvrait à son apogée toutes les parties sud et est du bassin méditerranéen. Tous les deux jouent sur la faiblesse de l'U.E. due à la passivité ou au désaccord de certains de ses membres et à la lenteur de la recherche de l'unanimité.

Il n'y a pas eu de diplomatie de l'Union européenne en Yougoslavie, en Transnistrie (au-delà du Dniestr en Moldavie), en Géorgie, en Libye, en Syrie, en Ukraine, au Liban ou au Haut-Karabagh, ou encore dans les réactions à la tentative d’empoisonnement d’Alexeï Navalny en Russie, mais des interventions diplomatiques (ou militaires) de certains États européens, quelquefois réunis en coalitions ponctuelles. Le cas du Haut Karabagh est emblématique des « cadeaux empoisonnés » laissés par la dislocation de l’URSS : des enclaves dans un État dont le population ne se sent pas de cet État, avec en plus une confrontation indirecte des ambitions de la Russie et de la Turquie.

Pourquoi cette impuissance de l'U.E.? Parce que les Poutine, Erdogan, Hafez el Assad, Loukachenko (en Biélorussie) et autres ne comprennent que la diplomatie appuyée par une force militaire.

Tant que l'U.E. n'aura ni armée propre ni pouvoir politique fédéral pour la diriger, son rôle se limitera à essayer de coordonner et d'accompagner ceux des États membres qui accepteront de s'investir dans une action extérieure vigoureuse.

Néanmoins, l'Union est peut-être un nain politique mais elle demeure un géant économique, ce qui lui donne une certaine influence dans le concert mondial. Ses atouts sont le droit, les normes, le commerce et l'aide financière. Cela compte pour des partenaires rationnels mais qu'en est-il face à des autocrates qui se moquent du droit international ?

*Otto Von Bismarck, chancelier allemand, 1815-1898